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Paradis fiscaux et Corruption selon l'OCDE

par muller 5 Avril 2013, 15:50 Les sites de REFERENCE

 

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Nous apprenons que 40 journaux du monde entier publient simultanément les résultats de leurs enquêtes sur l’importance de l’évasion fiscale. Le Monde divulgue ce jour un état des paradis fiscaux et le résultat d’enquêtes conduites par 160 journalistes. C’est une ONG internationale qui secoue le cocotier  sur les possibilités offertes à nombre de personnes d’éviter de payer leur quota d’impôt. En dépit d’affirmations des politiques sur la nécessité de réduire le nombre d’oasis fiscales à la suite de la crise financière de 2007-2008,  peu d’actions en ce sens ont été constatées. Mais comme vous pourrez lire dans la presse les découvertes de l’ICIJ, je préfère balayer devant notre porte, pour expliquer une condamnation explicite de notre pays réalisée par l’OCDE dans son rapport sur l’année 2012. Chaque constatation issue du rapport est étayée par l’affichage de sa numérotation en fin de paragraphe. L'intégralité du rapport peut être importée : http://www.oecd.org/fr/daf/anti-corruption/FrancePhase3fr.PDF

 

Ce rapport explique comment la France a freiné toutes les préconisations prévues dans le rapport précédent pour :

- Donner tout pouvoir au parquet pour arrêter ou freiner les enquêtes sensibles,

-  Diminuer les moyens affectés à la lutte contre la corruption,

-  Réduire les délais de prescription,

-  Enrayer les instructions par un emploi abusif du « secret défense »,

Refuser de rompre le lien entre parquet et pouvoir politique en dépit de condamnations multiples de la Cour de Justice et de décisions de la Cour de Cassation.

 

L’OCDE rappelle à l’ordre nos politiques comme hier le Secrétaire d’Etat au Trésor américain. « Année après année, écrivait-il en 1937, l'enquête sur les rentrées de l'impôt sur le revenu révèle le combat toujours plus acharné des individus fortunés et des entreprises pour ne pas payer leur juste part des dépenses de leur gouvernement.  “Les impôts sont le prix à payer pour une société civilisée”, trop de citoyens veulent la civilisation au rabais. » Pour lire l'intégralité de cette lettre :link

Ne pas payer ses impôts, chercher à s’y soustraire ou à y échapper, c’est donc faire le choix de la barbarie du chacun pour soi contre la civilisation du tous pour chacun. Quand il devient un absolu, l’argent n’est plus qu’une arme sauvage au bénéfice d’une liberté aveugle, destructrice des liens et des solidarités qui la font tenir. La population des Retraités, dont l’existence dépend de la solidarité nationale, devrait être attentive aux conséquences, pour eux-mêmes de l’évasion fiscale massive.

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     Un manque de volonté politique

L’absence d’affaires de corruption internationale traitées par le tribunal de Nanterre, l’une des plus importantes juridictions de France qui a sous sa compétence le quartier d’affaires de la Défense, siège de nombreuses multinationales, laisse aussi interrogateur sur le degré d’investissement de certains tribunaux en la matière. Un effort de définition de « lignes directrices » pourrait permettre une réponse pénale harmonisée sur l’ensemble du territoire national, afin d’orienter l’action du dispositif répressif vers la juridiction spécialisée parisienne en vue de garantir l’efficacité de l’engagement de celle-ci dans la lutte contre la corruption internationale. L’investissement de la juridiction parisienne dans la lutte contre la corruption internationale ne peut toutefois se réaliser que si celle-ci dispose de moyens adéquats.

 

Le rôle du parquet condamné

Dans le cas de dossiers « signalés » que sont les affaires de corruption de décideurs publics étrangers, la réflexion du chef du parquet, magistrat nommé par décret du Président de la République peut le cas échéant intégrer, outre l’avis technique des substituts spécialisés, des « critères d’opportunité »,qui mettent en balance les conséquences prévisibles que la décision de poursuivre peut avoir sur le plan politique ou économique. La possible prise en compte de ce type de critère a suscité de nombreux commentaires tant dans la doctrine que dans la presse en ce qui concerne plusieurs affaires. L’absence d’enquête ouverte à ce jour contre plusieurs entreprises françaises importantes suscite le même type d’interrogation quant à la prise en compte de facteurs politiques et économiques interdits par l’Article 5 à la Convention. Cette situation est d’autant plus préoccupante que, comme l’ont souligné l’ensemble des représentants de la société civile rencontrés, en matière de corruption d’agent public étranger,   Point 94 du rapport.

 

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La Cour Européenne des droits de l’homme estime que la séparation des pouvoirs n’existe pas en France

La Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) interrogée sur le statut des parquetiers français a affirmé dans son arrêt Medvedyev, rendu le 10 juillet 2008,  que le parquet français n’est pas une "autorité judiciaire" faute d’indépendance à l'égard du pouvoir exécutif. En France les parquetiers sont en effet historiquement placés « sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du Garde des sceaux », ce qui permet au Gouvernement d’orienter leurs décisions dans le but de fixer sa politique en matière pénale. Cet arrêt, qui confirme une jurisprudence européenne constante, a depuis été renforcé. Dans un arrêt rendu le 23 novembre 2010, la Cour réaffirme en effet que « du fait de leur statut, les membres du ministère public, en France, ne remplissent pas l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif qui compte parmi les garanties inhérentes à la notion autonome de magistrat ». Suite à ce qu’elle a considéré comme une « consécration éclatante du caractère non indépendant et non impartial du parquet français », la Chambre criminelle de la Cour de Cassation a notamment pris position sur de nouvelles modalités de nomination des magistrats du parquet. Une réforme du statut du parquet apparaît donc nécessaire. Point 95 du rapport de l’OCDE.

 

La question de l’indépendance du parquet

Cette situation, a fait l’objet, depuis la Phase 2, de deux jugements de la Cour Européenne des Droits de l’Homme. En outre, l’argument mis en avant par la France au moment de la Phase 2, selon lequel plusieurs informations judiciaires, mettant en cause de grandes sociétés françaises exportatrices, ou des personnalités étrangères, avaient été ouvertes sur réquisitoire du parquet, qui était censé démontrer que la décision de poursuivre n’était pas influencée par des considérations indues, ne peut plus avoir la même portée douze ans plus tard alors que seuls trois cas mineurs de corruption d’agent public étranger ont abouti et donné lieu à des sanctions contre des personnes physiques (avec sursis dans deux des trois cas) et qu’une seule condamnation (non définitive) a été prononcée à ce jour contre une personne morale. Le fait que les trois cas définitivement jugés aient été portés devant le tribunal correctionnel par voie de citations directes du parquet ne fait que refléter l’extrême simplicité de ces affaires. Les autorités françaises soulignent que le parquet est à l’origine de l’ouverture des 13 informations judiciaires en cours au moment de la visite sur place. Toutefois, force est de constater que ce nombre demeure limité au regard de la taille et des caractéristiques de l’économie française. Point 92 du rapport.

 

Comme déjà noté plus haut, le ministère public est le relais institutionnel et fonctionnel pour la mise en œuvre de la politique pénale du gouvernement, telle qu'elle est exprimée par le Garde des Sceaux. A cette fin, ce dernier adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d’action publique. Ce pouvoir hiérarchique a cependant été étendu dans le cadre de réformes récentes. La question de l’indépendance se pose avec une particulière acuité eu égard à la possibilité pour le Garde des Sceaux d’intervenir dans la procédure en donnant au parquet des instructions générales comme les circulaires, mais aussi individuelles. De plus, si les instructions écrites sont versées au dossier, la pratique des instructions orales transmises par simple appel téléphonique ne peut être écartée et a fait l’objet de commentaires dans des articles juridiques comme dans les médias. Un magistrat rencontré lors de la visite a décrit la pratique du parquet, dans ses rapports d’enquêtes « signalées », de conclure ses rapports par la formule « sauf avis contraire de votre part, j’envisage de… », revient à faire remonter par la voie hiérarchique une demande de feu vert, le cas échéant, jusqu’au Garde des Sceaux. Les autorités françaises ont néanmoins précisé après la visite qu’une réflexion s’était engagée s’agissant des instructions individuelles, le Président de la République élu en mai 2012, ayant indiqué dans son programme électoral: « Je garantirai l’indépendance de la justice et de tous les magistrats (…) J’interdirai les interventions du gouvernement dans les dossiers individuels». Point 93 du rapport.

 

L’OCDE accumule diverses preuves :

Une importante baisse des effectifs de la section financière

Il pouvait être attendu que la remise au TGI de Paris d’une compétence concurrente en matière de corruption étrangère s’accompagne d’un accroissement des effectifs. Or les moyens de la section financière du tribunal – qui traite dans leur quasi-totalité les procédures de corruption transnationale - n’ont cessé de baisser au cours des cinq dernières années, comme souligné par des juges d’instruction rencontrés sur place. Selon les chiffres communiqués par la France, alors qu’en 2007 elle comptait encore 27 magistrats (14 parquetiers et 13 juges d’instruction), au moment de la visite, elle n’en comptait plus que 18 (8 parquetiers et 10 juges d’instruction), soit une diminution de plus d’un tiers. Cette baisse s’est accompagnée de celle des assistants spécialisés chargés d’aider les magistrats : à la date d’avril 2012, seuls 4 spécialistes pour un total d’une cinquantaine de magistrats financiers étaient en poste au pôle parisien (contre 7 en Phase 2 et 6 de moins que l’effectif théorique de 10).

 

En Phase 2, le Groupe de travail avait recommandé à la France de s’assurer que, dans le cadre de la spécialisation de la justice en matière économique et financière, des moyens suffisants soient affectés aux enquêtes et poursuites dans les affaires de corruption transnationale, notamment au pôle parisien (recommandation 10). Lors de la visite sur place, les représentants du parquet de Paris ont associé la baisse des moyens à la section financière aux réductions budgétaires affectant l’ensemble de la justice financière – ce que ne semble pas confirmer l’engagement accru de l’institution judiciaire dans la répression des petites escroqueries comme en témoigne l’accroissement en personnel de la section du pôle traitant de la délinquance astucieuse. Pour les professionnels du droit et les associations anti-corruption et de magistrats, elle serait le signe du désintérêt manifesté depuis plusieurs années par les pouvoirs publics pour la criminalité en col blanc, celle mettant en cause les « puissants », exprimé notamment dans les projets gouvernementaux passés visant à la « dépénalisation du droit des affaires ». Point 110 du rapport.

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La réduction des moyens au pôle de Paris est une des explications plausibles du nombre limité de dossiers traités par la juridiction parisienne (16 procédures en cours au TGI de Paris selon les chiffres présentés au moment de la visite sur place). Si celle-ci a traité à ce jour la quasi-totalité des dossiers de corruption internationale, ce nombre apparaît en effet faible au regard tant de la spécialisation de Paris que du volume potentiel des affaires non seulement en région parisienne mais aussi sur l’ensemble du territoire national. La division par presque deux en quatre ans du nombre de procureurs au parquet financier de Paris a notamment un impact sur le degré d’investissement des magistrats face à des allégations de corruption.

 

La visite sur place a permis d’observer la grande frilosité dont fait preuve le parquet lorsque des informations lui parviennent par d’autres voies que celles « officielles », telle que la presse. L’absence d’initiative du parquet nuit incontestablement à la détection de l’infraction.  

 

L’accès aux informations relevant du «secret défense »

Si les autorités judiciaires apparaissent, à la lumière des récentes modifications législatives et des nouveaux outils mis à leur disposition, comme disposant de moyens adéquats à la conduite de leurs enquêtes, une forte contrainte procédurale a toutefois été identifiée lors de la visite sur place en ce qui concerne l’accès aux documents couverts par le secret de la défense nationale (ci-après « secret défense »).

Ce dernier est défini par le Code pénal comme englobant de nombreuses activités associées aux « intérêts fondamentaux de la Nation », dont la défense militaire et civile, la diplomatie, la sécurité intérieure et la protection du potentiel scientifique et économique de la France.

Les examinateurs notent que la mise en oeuvre du secret défense comporte des risques importants de prise en compte d’éléments interdits par l’Article 5 de la Convention et plus généralement le risque de faire obstacle aux enquêtes et poursuites pour faits de corruption transnationale, en particulier dans un domaine aussi sensible que celui de la défense. Ils recommandent pour cette raison aux autorités françaises de clarifier par tout moyen que la loi encadrant le secret défense ne peut faire obstacle aux enquêtes et poursuites en cas de corruption transnationale et que les dispositions de l’Article 5 de la Convention sont prises en compte dans la décision de classifier ou a fortiori de déclassifier des informations nécessaires à la conduite d’enquêtes et poursuites pour corruption transnationale. Point 116 du rapport.

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Malgré ces précautions, des magistrats rencontrés lors de la visite ont souligné qu’il n’est pas impossible que, compte tenu des enjeux économiques, l’entreprise ait tendance à étendre le secret à l’ensemble d’une opération, même lorsque seul un élément précis justifierait ce traitement : il en résulte une situation où peuvent être couvertes par le secret des informations de nature purement commerciale, qu’il peut être important pour un juge de connaître en cas de litige. Des représentants de la société civile expriment également l’opinion selon laquelle «peuvent également bénéficier de cette confidentialité de convenance des agissements de corruption intervenant au cours du processus de vente mais dont la révélation ultérieure est susceptible de faire échouer la vente et d’entraîner, outre de lourdes amendes, un préjudice d’image propre à nuire aux relations diplomatiques». Les autorités françaises ont signalé à ce propos que la loi incrimine le fait de « camoufler » dans les lieux abritant des éléments classifiés des procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers non classifiés, afin de les faire indûment bénéficier de la protection attachée au secret de la défense nationale. Point 119 du rapport.

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Des délais trop courts de prescription

Pour mener l’action publique, les autorités judiciaires disposent, au terme de la loi, d’un délai de prescription  pénale court : 3 ans à compter du jour de la commission de l’infraction. En phase 2, le Groupe de travail, tout en observant que chaque acte d’instruction ou de poursuite faisait courir un nouveau délai, avait jugé la prescription de trois ans insuffisante compte tenu notamment des difficultés particulières en matière de détection de l’infraction de corruption étrangère, par essence occulte. Il avait en conséquence recommandé à la France de « prendre les mesures nécessaires en vue d’allonger dans des proportions appropriées le délai de prescription applicable à l’infraction de corruption d’agent public étranger afin de garantir une poursuite efficace de l’infraction » (recommandation 9). Lors du suivi écrit, tout en notant certains assouplissements jurisprudentiels permettant de repousser le point de départ de la prescription dans des situations dans lesquelles il ya une succession de versements d’avantages ou de concerts frauduleux, le Groupe demeurait d’avis que la prescription triennale pouvait constituer un obstacle à la poursuite de l’infraction et concluait donc à la mise en œuvre seulement partielle de la recommandation de Phase 2.

 

Depuis, un arrêt de la Cour de cassation a consacré de nouveaux assouplissements de la prescription, en procédant à l’extension à la corruption de la jurisprudence en matière d’abus de biens sociaux.  Dans cet arrêt, la Cour a retenu que le délai de trois ans ne commence à courir, en cas de dissimulation,  que le jour où le délit est apparu et a pu être constaté dans des conditions permettant l’exercice de l’action publique (Cass. Crim., 6 mai 2009, pourvoi no. 08-84 107). Magistrats et associations,  lors de la visite sur place, ont tous salué cette jurisprudence, en soulignant toutefois que celle-ci restait sujette à de possibles revirements ainsi qu’aux aléas du débat plus général, déjà observé en Phase 2, sur l'interprétation jurisprudentielle du point de départ du délai de prescription des délits financiers. Considérée par une partie de la doctrine et les milieux économiques comme mettant en danger la sécurité juridique, cette jurisprudence fait en effet l’objet de tentatives régulières de réforme. Points 128 et 129 du rapport de l’OCDE.

 

Les examinateurs principaux, réitèrent en conséquence à la France la recommandation de prendre les mesures nécessaires en vue d’allonger dans des proportions appropriées le délai de prescription applicable à l’infraction de corruption d’agent public étranger.

 

 Guy Muller

 

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