La Cour tacle les services à la personne

Billet de présentation

Ce premier article vous offre la possibilité d’aller voir ce qui se passe à la Cour des Comptes. Je le publie avant celui sur  l’ANESM car la presse a commencé d’analyser ce rapport et les services à la personne ne tiennent qu’une petite place dans le rapport qui vient d’être publié. C’est en lisant le listing des dysfonctionnements de l’Etat qui est énorme que l’on prend un coup sur la tête. Pour aller sur ce site il ne faut sûrement pas être dépressif si l’on veut garder sa sérénité. Aussi j’ai fait ce trajet tout seul pour vous mes chers lecteurs !

A bientôt,

Guy Muller

_____________________ PRESENTATION ____________________

La politique en faveur des services à la personne, orientée jusqu’aux années 1990 vers les personnes dites fragiles (personnes âgées ou handicapées) ou les enfants, puis progressivement étendue à tous les publics, a connu une impulsion nouvelle dans le cadre du plan de cohésion sociale 2005 – 2009. La loi du 26 juillet 2005 a ainsi mis en place un premier plan de développement de ces services.

La finalité principale de ce plan était la création d’emplois, avec un objectif évoqué de 500 000 emplois supplémentaires en trois ans.

A cette fin, l’Etat a cherché à la fois à développer l’offre de services en aidant les entreprises à s’engager dans un secteur jusque-là essentiellement occupé par les associations, et à accroître la demande, en élargissant à 21 activités les services ouvrant droit aux diverses aides.

En 2009, l’effort financier public en faveur des services à la personne atteint près de 6,6 Md€, sous la forme d’exonérations fiscales et sociales qui bénéficient à 3,4 millions de particuliers employeurs, à environ 7 000 associations et 4 700 entreprises agréées.

Alors qu’un nouveau plan de développement des services à la personne a été lancé en mars 2009, la Cour a cherché à dresser un bilan du plan 2005-2009 au regard des sommes considérables que les pouvoirs publics consacrent ainsi à cette politique.

Le décret n° 2005 – 1698 du 29 décembre 2005 dresse la liste des 21 services pour lesquels les structures qui les mettent en oeuvre peuvent solliciter l’agrément simple qui permet de bénéficier des exonérations fiscales et sociales. Les activités de services à la personne à domicile relatifs à la garde des enfants, à l'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile et aux tâches ménagères et familiales, au titre desquelles les associations et les entreprises sont agréées en application de l'article L. 129-1, sont les suivantes : suit l’énumération des professions agréées.

En suivant ce lien vous pourrez vous régaler* à la lecture du sommaire du rapport annuel de la Cour de nos MéComptes :

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Sommaire-23.html

Un nombre d’emplois nouveaux estimé au pifomètre

La multiplicité des activités concernées, le grand nombre d’acteurs impliqués, la diversité des modes d’intervention rendent ainsi malaisé le ciblage de l’action publique en faveur d’un secteur hétérogène au contenu disparate et au périmètre fluctuant.

L’objectif de 500 000 emplois à créer en trois ans a été fixé sans étude préalable, à partir de données qui ne résultaient pas d’une analyse fiable : toute personne rémunérée ayant travaillé au moins une fois au cours de l’année, quelle que soit la durée de ses prestations, chez un ou plusieurs employeurs, a été considérée comme occupant un emploi- soit 75 000 pour 2004. Puis, il a été décidé de doubler ce chiffre pour les trois années suivantes (soit 450 000) et de l’arrondir à 500 000.

Une politique dispendieuse

Au total, la politique des services à la personne représente un effort financier de 6,59 Md€ en 2009 pour l’État et la sécurité sociale. Ce montant, qui a augmenté de près de 40 % depuis 2006 (4,71 Md€), est à rapprocher du total de la dépense publique pour l’emploi (78 Md€ pour 2007 contre 5,76 Md€ la même année en faveur des services à la personne).

Il s’agit toutefois d’un coût brut, qui ne prend pas en compte les contreparties, difficiles à évaluer, qui pourraient résulter à la fois de la réduction du travail dissimulé (se traduisant par un surcroît de cotisations sociales) et de la création d’emplois (engendrant un moindre versement d’allocations chômage ou de RSA et un accroissement de recettes d’impôt sur le revenu et de TVA). L’essentiel de l’effort public est constitué par des exonérations fiscales (4,44 Md€) et parmi celles-ci le crédit  ou la réduction d’impôt sur le revenu consentis à quatre millions de bénéficiaires (3,54 Md€) et les exonérations de TVA pour services rendus aux personnes physiques par les associations (600 M€). Par ailleurs, les exonérations accordées aux entreprises préfinançant des chèques emploi service universels (CESU) sont évaluées à 60 M€.

Ces aides ont permis d’abaisser significativement le taux d’effort des particuliers. Elles ont cherché également à soutenir la création d’entreprises, encouragée pour faire face à la hausse espérée de la demande, mais aussi pour ouvrir au marché un secteur jusqu’ici largement associatif.

Parmi les exonérations qui bénéficient aux personnes morales, les deux mesures les plus coûteuses sont l’exonération de TVA pour les associations (600 M€) et la réduction de TVA à 5,5 % pour les entreprises agréées (120 M€). Une étude de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) de 2005 avait toutefois montré à cet égard que les effets incitatifs à la création d’emplois d’une baisse de la TVA pour les services à la personne étaient difficiles à évaluer et restaient limités.

Une professionnalisation des salariés à assurer

Les membres du Coderpa ne seront pas étonnés du manque de qualification des personnels. Ce constat est récurent pour les services à la personne. Ces services sont beaucoup plus conçus comme des trappes à emploi. Ce sont les salariés les plus fragiles qui y sont employés et la carrière n’y est aucunement attractive. Actuellement, 30 % seulement des intervenants à domicile possèdent une qualification.

La professionnalisation des salariés est ainsi un enjeu prioritaire pour rendre les emplois plus attractifs, favoriser la fluidité des parcours et améliorer la qualité des prestations, particulièrement nécessaire vis-à-vis des personnes fragiles. Même si les textes lui confient à cet égard un rôle fédérateur, l’agence nationale des services à la personne ne peut juridiquement intervenir dans l’élaboration des différentes conventions collectives qui couvrent un ensemble très éclaté. Elle tente pourtant d’encourager les acteurs sociaux comme les administrations à engager ou à poursuivre les négociations pour unifier les nombreuses conventions ou harmoniser les diplômes. Force est toutefois de constater les limites de son action qui se heurte à de nombreuses réticences et à la contestation de la légitimité de son intervention en ces domaines.

Une gestion laxiste à la recherche d’économies d’échelle

L’agence a mis en place dans des délais très brefs une architecture complexe et coûteuse. Les six émetteurs habilités par l’ANSP pour une durée indéterminée ont créé un groupement d’intérêt économique de moyens, le CRCESU, qui accomplit certaines formalités et les opérations de gestion des titres. Etablissement financier centralisateur retenu par l’ANSP et les émetteurs, la Caisse des dépôts et consignations a plus particulièrement en charge la gestion des procédures de paiement, en relation avec les banques auxquelles sont remis les CESU préfinancés. Ce titre spécial de paiement a connu un rapide succès : les montants émis sont passés de 73 M€ (5,4 millions de CESU) en 2006 à 289 M€ en 2008 (19 millions de CESU). L’ANSP y a consacré 7,7 M€ en 2006 (dont 0,9 M€ de subvention aux investissements de la Caisse des dépôts et du CRCESU et 6,4 M€ de campagne de communication) et 0,9M€ en 2007. Pour permettre aux employés rémunérés par des CESU d’encaisser sans délai leur salaire aux guichets des banques, l’agence a accepté de financer 70 % du coût de l’encaissement bancaire qui revient à 0,50 € l’unité. Aux termes de la convention passée le 25 avril 2006 avec la fédération française des banques, l’agence supporte en effet 0,35 € par CESU préfinancé remis à l’encaissement, les banques 0,10 € et les émetteurs 0,05 €.

L’ANSP cherche à convaincre l’ensemble des conseils généraux (10 départements sont engagés dans cette voie, 10 autres ont lancé un appel d’offres auprès des émetteurs) de verser l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) sous forme de CESU préfinancés et les prestataires associatifs de l’accepter, ce qui augmenterait les volumes et permettrait une baisse des coûts de gestion d’environ 15% par rapport au versement de la même allocation par virement. La dématérialisation des procédures sera également à terme source d’économies et d’allègement de circuits papier trop lourds. Enfin, l’ouverture à de nouveaux émetteurs devrait permettre une plus grande concurrence, génératrice de coûts de gestion mieux maîtrisés.

Conclusion

A travers la politique en faveur des services à la personne, les pouvoirs publics n’ont pas fait un choix clair entre deux objectifs : cibler les aides sur les personnes les plus vulnérables, ou rechercher à tout prix la création d’emplois, fût-ce en accordant des exonérations fiscales et sociales à des catégories de particuliers employeurs et à des entreprises auxquelles elles procurent un effet d’aubaine. Poursuivis conjointement, ces deux objectifs doivent être précisés et hiérarchisés.

L’impact réel sur l’emploi dans ce secteur d’aides publiques considérables, qui représentent près de 7,4 % de la dépense totale pour l’emploi, est difficile à évaluer à partir de bases statistiques incertaines et du fait d’une conception anormalement extensive de la notion d’emploi créé. Par ailleurs, alors que certains de ces emplois offrent une voie alternative au chômage pour des personnes peu ou pas qualifiées, les mesures n’ont pas été prises pour accompagner les parcours de réinsertion ainsi ouverts.

* La consultation du rapport de la Cour est déconseillée aux personnes cardiaques